关于修改人民警察法若干问题的思考：

建立符合警察职业特点的提前退休制度

——以军队自主择业为参照

摘要：警察与军队、法庭是国家机器三个最主要的组成部分，是体现国家强制力的三个不同机关。警察既是“刀把子”，又握有**，具有国家属性、武装属性和刑事司法属性。鉴于警察职业与军队的相似性以及自身特殊性，公安机关的警察应当参照军队自主择业相关规定和条件，实行不同于一般行政机关，符合自身特点的提前退休制度。参照军队服役满二十年即可自主择业的规定，警察从警年限满二十年的，或从警满十五年，年满四十五周岁的可提前退休。鉴于最近五年因公牺牲的警察平均年龄45.5岁，制度设计警察在四十五岁左右可自愿提前退休是科学合理的，符合人性的。

关键词： 警察 职业保障 自主择业 提前退休

军队、警察、法庭是国家机器三个最主要的组成部分，是体现国家强制力的三个不同机关。军队是“枪杆子”，警察和法庭是“刀把子”，其中警察一方面是“刀把子”，同时又握有**，具有国家属性、武装属性和刑事司法属性。三者的职业各有不同特点，军队对于国家的特殊重要性自不待言，主持法庭司法活动的法官是社会公平正义的最后一道防线，是社会的精英，其尊荣地位不可替代。警察与军队和法官二者相比，既不如军队特殊，也不如法官尊荣，警察生活待遇“高于地方，略低于军队”以及低于法官待遇是警察职业特点决定的，也是符合社会公众认识的。

但除此以外，鉴于警察职业与军队的相似性以及自身特殊性，公安机关的警察应当参照军队自主择业相关规定和条件，实行不同于一般行政机关，符合自身特点的提前退休制度。警察队伍的稳定和活力对于国家安危，同军队一样，具有不可替代性。在修改人民警察法时，应当参照军队自主择业设立科学的提前退休制度作为警察的自然退出机制，对保持警察队伍的活力和完成肩负的使命具有特别重要作用，有利于促进队伍正规化建设。据中国警察网消息，最近 5年来公安民警因公牺牲2129人，一半以上为在工作中猝死 中青年民警牺牲比例较高。从2010年至2014年，全国公安民警（含公安现役官兵）因公伤亡22870人，其中因公牺牲2129人。2014年因公牺牲393人，是近20年以来最少的一年。其中因突发疾病猝死在工作岗位上是民警因公牺牲的首要原因，占总数一半以上，中青年民警牺牲比例较高，牺牲者平均45.5岁。

因此笔者建议：鉴于“国家安危，公安系于一半”的事实，参照军队服役满二十年即可自主择业的规定（副团职等不满二十年也可自主择业，军队自主择业类似于地方提前退休制度），在修改人民警察法时规定：人民警察从警年限满二十年的，或从警满十五年，年满四十五周岁的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休。实际执行中，对退伍、转业军人，军龄可计入警察工龄。

一、警察工作现状和问题决定了必须改革现行退休制度

警察职业具有明显的复杂性、应激性、艰苦性、危险性和高负荷性的特点，在所有的从事公共管理职业中，警察是和平时期伤亡最大的职业。随着风险社会的来临，公安机关警察任务更加繁重艰巨，风险高，压力大。警察在执勤执法中得罪人多，经常面临不法分子寻衅滋事、暴力恐怖报复的威胁，并殃及家属；警察工作完全没有规律，子女教育无暇顾及。精神压力也很大。军队是养兵千日，用兵一时，而对于警察来说却是天天处于战时状态。在平日状态下，警察的工作强度丝毫不亚于执勤备战的军队，且牺牲与负伤远超军队。许多警察未及退休就英年早逝，或者退休没几年就病故，不能安度晚年，对个人和家庭都是悲剧。

民警工作特点具体表现为：一是心理压力极大，广大基层民警不堪重负；二是长期超负荷工作，基层民警身心极度疲惫。；三是工作中的意外伤害日益增多；四是工作的非规律性导致警察的体能下降，疾病缠身。五是没有时间进行日常保健和身体锻炼。

除了工作导致的直接伤亡以外，劳累过度导致猝死是民警因公牺牲的首要原因。

“日日有牺牲，时时有流血”早已是警察职业不争的事实。警察年龄达到40岁，特别是45岁以上，很多繁重紧迫任务的完成确实会出现力不从心的现象，特别是处置紧急突发事件时，难免会有些迟钝。警察是服务于公众的，事情稍微处置不好，会让群众对公安机关的处置能力产生怀疑。因为涉及人员编制等情况，年龄较大的民警又不能全部从事体力要求较轻的岗位，虽然在各类表彰中，常常会表扬不少民警克服年龄大、体质弱的矛盾却跟年轻民警一样拼搏等等，但老民警的这种坚持却是一件令人不安和心酸的事情。制度的设计缺陷不应让个人来承担和弥补责任，与一般行政机关实行相同的退休制度严重制约了警察队伍的战斗力。

二、警察的多重属性决定了必须建立自身的退休制度

公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。警察职业的国家属性、武装属性、刑事司法属性，决定了警察兼具军队和法官、检察官的特点，同时也有自身的不同属性。在整个国家机器中，警察是介于军队和法官、检察官中间的一个职业。警察的年龄既不能像法官一样大，也不能像军人一样小，所以警察既不能实行法官的终身制，也不可能像军队一样实行固定的退伍、复原、转业机制。警察应当依据双重属性和自身固有特点参照军队自主择业实行提前退休制度。

美国警察工作20年符合条件可以退休，法国等国家警察也较一般公务员实行提前退休的制度。我国完全可以实行警察工作20年可以退休的政策。否则，随着全民养老保险制度的建立，许多警察面临遥遥无期的退休和巨大的精神压力，可能自行选择“退伍”、“复员”的方式用脚投票，辞职离开警营，另谋高就，导致人才流失，影响警察队伍稳定。

三、警察与军人相同的武装属性决定了可借鉴军队退出机制的可能性

军队与警察，一个对外，一个对内，虽然具体性质不同，但同属国家暴力机器，在诸多方面，具有一定的相似性。警察与军人在工作时间、内容、环境、强度、性质以及来源等方面具有相似性，警察与军人的相似性，决定了警察参照军队自主择业实行提前退休的可能性。

一是工作时间与军人相似。军人“不能回家”为常态，警察“有家不能回”为常态，时常处于二十小时备勤应急状态。公安机关任务繁重艰巨，公安民警“５＋２”、“白＋黑”已成为工作常态。基层单位的警员平均3或4天就要连续24小时值班备勤一次，边远地区甚至间隔更短。逢突发事件、群体性事件、重大安保、统一行动、重特大案件办理、出差等还要增加。特别是逢年过节，全员坚守工作岗位，越是重大节假日越是得不到休息，几乎是全员坚守岗位。“百姓过节，警察过关”， “年关”这一旧社会的说法和观念，是当今警察“过年如过关”的真实写照。据统计，基层一线警员实际在工作岗位执勤备勤每人每年多达200个工作日以上，加班1400个小时以上。这样大量的加班备勤已经超过了基层民警能够承受的极限。刑警常年加班，即使号称“白领警察”的经侦民警也是常年出差抓捕、取证。即使笔者所在的公安法制岗位休息日和晚上加班也是常态。

二是工作内容与军人相似。警察除少数机关工作人员外（实际上在市县一级公安机关，由于警力不足机关民警参加一线执勤备勤也成常态），绝大多数警员承担的是巡逻盘查、刑事侦查、治安管理、抢险救灾、抓捕看押等执法执勤工作，面对的是犯罪分子、严重的自然灾害，生命时刻受到威胁。除战时军人之外，警察是最具高危性质的职业。据统计，新中国成立以来，全国先后有1万多名公安民警光荣牺牲，15万多名公安民警英勇负伤。在和平时期，牺牲负伤人数最大的群体是公安民警，相对于军人而言，警察更是处于对违法犯罪分子作斗争的“前线”。

三是工作环境与军人相似。警察中绝大多数警种的工作环境在室外，常年风吹日晒雨淋，任何恶劣天气环境下都要坚守自己的岗位。交警无论严寒酷暑都要在路面站岗执勤，还要面临严重的机动车尾气污染；刑警在破案中风餐露宿，鞍马劳顿，蹲守卧底，还要经常面对犯罪分子的暴力威胁；禁毒警察与吸贩毒人员打交道，时刻有感染疾病和武装抵抗的危险；特警整日枕戈待旦，处在反恐处突一线，随时有生命危险；消防警察在扑救火灾时哪里火大往哪里冲，时刻面临生命危险；边防警察守卫国门，承担打击偷渡、缉私、缉毒任务，危险无处不在；治安警察哪里危险哪里上，经常接触爆炸、剧毒等危险品，全力维护社会秩序；即使最基层的派出所民警每天遇到大量的接处警、办理案件、调解纠纷，不可控因素很多，身心疲惫。此外还有，看守警察承担监管犯罪嫌疑人和罪犯，国保等警种处于隐蔽战线斗争，维和警察直接派驻战乱国家与地区，随时都有生命危险。

四是工作强度与军人相似。警察的工作既是高强度脑力劳动，又是高强度体力劳动。警察在执行任务中，无论是长时间地站岗执勤，还是抢险救灾，群体性事件处置，或是抓捕蹲守制服犯罪嫌疑人，都需要付出高强度的体力。而办理案件时又要书写各种执法文书，研究制订审讯计划处置方案，缜密调查取证，与违法犯罪分子斗智斗勇，付出高强度的脑力劳动，需要能文善武的素质。

五是工作性质与军人相似。警察的执法工作具有武装军事性质。正如《人民警察法》所表述的：遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺**或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。为侦查犯罪活动的需要，公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。列入武警序列的公安消防、边防和警卫现役部队更是具有完全军事化性质，公安现役部队相对于军队而言，是“养兵千日，用兵千日”。任务繁重，可见而知。军队是“养兵千日，用兵一时”，而对于警察来说却是天天处于战时状态。在平日状态下，警察的工作强度丝毫不亚于执勤备战的军队，且牺牲与负伤远超军队。警察履职具有随时性、突发性。遇有职责范围内的紧急情况，不论是否在正常工作时间和地点，均应当履行职责。

六是警察的来源与军队相似。随着公务员和警察招录制度的完善，警察面向全国招录、来自五湖四海、四面八方。年轻的警察远离家乡、远离亲人、远离同学朋友，只身来到警营，与工作为伴，与同事为友。警察同普通人一样，也需要恋爱，需要组织家庭，需要生儿育女，承担社会、家庭责任。

上述六个方面警察与军人的相似性，决定了警察可以借鉴军队退出机制，参照自主择业制度，实行提前退休制度。

四、军队自主择业的相关规定

军队能够保持活力的一个主要因素是具备规范的退伍、复员、持续晋升和转业机制。《军队转业干部安置暂行办法》第二十二条第二款规定“担任团级职务的军队转业干部或者担任营级职务且军龄满20年的军队转业干部，可以选择计划分配或者自主择业的方式安置。”该办法还规定：自主择业的军队转业干部，由安置地政府按照本人转业时安置地同职务等级军队干部月职务、军衔（级别）工资和军队统一规定的津贴补贴为计发基数80％的数额与基础、军龄工资的全额之和计发逐月发给退役金。军龄超过二十年的，每增加一年，增发月退役金计发基数的1%。此外，立功和特殊兵种的还增加退役金 ；自主择业退役金，根据地方安置的军队退休干部退休生活费调整的情况相应调整增加；经济发达地方的差额补贴；免征个人所得税等一系列优厚待遇。自主择业的，住房补贴和医疗保障也由安置地政府解决。自主创业的，除了拿退役金以外，还可以依照法律享受税收优惠。军队的自主择业退役金实际上相当于地方的提前退休金。

五、警察刑事司法属性决定了借鉴军队自主择业机制提前退休的必要性

警察与军队不同，具有刑事司法属性，具体表现在以下四个方面：

一是入警前教育期限较长。人民警察法虽然规定高中毕业就可以担任人民警察，事实上，由于竞争激烈，如今即使普通警员岗位，入警基本在专科以上，本科的也不在少数，极少有高中毕业进入警察队伍的。相比当兵城市高中起点农村初中起点而言，警察入警前的教育期限长。

二是入警年龄较大。人民警察法虽然规定年满十八周岁就可以担任人民警察，事实上，入警前基本上完成专科以上毕业，入警后再经过警察院校两年以上培训（培训期间虽计警龄但不计警察工龄），即使一个人在学校毕业后没有耽误即考入警察队伍的情况下，入警年龄最小也在23周岁左右。与18岁开始服兵役（应届高中毕业生17岁）和军事院校算军龄相比，警察的入警年龄比服兵役年龄大五岁以上。拿入警较早23岁开始与18岁从军相比，军人达到20年军龄自主择业时是38岁，即使警察达到20年警察工龄提前退休时已经43岁了；从退役年龄差距上看，退役警察的体力和精力明显不如同样条件的自主择业的军人。

三是终身从业。（指退休之前，与法官终身制不同，军人中少数终身服役者为持续晋升者）。军队对许多人的魅力之一正是其非终身性，强制退伍、复原和转业机制既能保持军队的活力和稳定，又能使军人产生终身的回忆和荣耀；警察作为一种职业具有终身性，由于压力极大，没有固定的转行机制，极易形成职业倦怠。

四是要求较丰富的社会经验。警察的职责是打击犯罪和维护治安秩序，是具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量。在战时配合军人，平时配合检察官、法官。无论是办理案件还是调解纠纷等，都是与人打交道为主，需要一定的生活阅历和社会经验。经验性特点要求警察不能流动频繁。

警察的刑事司法属性与军人不同，决定了警察的退出机制不能像军队那样实行退伍、复员机制，否则造成大量人才流失。只能借鉴军队自主择业机制实行提前退休。

总体而言，警察的劳动强度、危险程度、心理压力不亚于军队，这也是造成军队干部特别是公安现役部队干部转业时“首不选公安”、“保底公安”的原因，进入公安只是不得已而为之。“首不选公安”、“保底公安”是军队干部转业时的普遍心理。甚至，一些军队干部宁愿选择自主择业，也不愿转业到公安。这种现象，已经转业到公安的军队干部最有体会，最有发言权。军队干部不愿转业到公安，是对公安一大损失。鉴于军队和警察的共同的武装属性，应当提高警察待遇和完善警察职业保障工作，畅通吸引军队转业干部到公安部门工作的渠道，发挥军队干部的人才优势。

综上所述，规定警察的退休年限和其他公务员一样的做法，不符合警察职业特点，有失公平，也不利于公安机关更好的履行法定职责。警察提前退休，可以大大减少过劳死的几率，对于保持警察队伍战斗力和公安民警积极性具有重要意义。修改人民警察法，应立足于我国警察队伍建设和管理的实际，借鉴军队和国外警察提前退休制度的合理方面，形成符合警察职业特殊要求和本国特点的退休规范，建立公安民警提前退休制度。

作者简介：谢德明 安徽省马鞍山市公安局开发区分局法制科科长 公职律师 安徽大学法学学士 南京大学公共管理硕士